2705_1684

3 ปีที่ ๒๒ ฉบับที่ ๒๔๙ เดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๕ สรุปบรรยายเสนอผลงานค้นคว้าและวิจัย ของราชบัณฑิตและภาคีสมาชิกต่อที่ประชุมสำนัก สำนักธรรมศาสตร์และการเมือง • วันพุธที่ ๒๑ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๔ นายอนันต์ อนันตกูล ภาคีสมาชิก บรรยายเรื่อง “บทบาทการมีส่วนร่วม ทางการเมืองของประชาชนกับการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงของประเทศ ไทย” ความโดยสรุปว่า ในระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) เปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงทัศนะและมีส่วนร่วมในการตัดสิน ใจในเรื่องต่าง ๆ ที่จะมีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนเอง เพื่อช่วยให้การ ตัดสินใจของผู้เสนอโครงการหรือรัฐบาลมีความรอบคอบ สอดรับกับปัญหาและ ความต้องการของประชาชน และเป็นการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลให้มี ความโปร่งใส (transparency) ตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของ ประชาชน (responsiveness) และมีความรับผิดชอบหรือสามารถตอบคำถาม ของประชาชนได้ (accountability) การเลือกตั้งถือว่าเป็นองค์ประกอบที่สำคัญ ของการปกครองในระบอประชาธิปไตย เพราะการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือที่แสดง ให้เห็นว่าอำนาจอธิปไตยนั้นเป็นของประชาชนและประชาชนเป็นผู้ใช้อำนาจนั้น ผ่านทางผู้แทนของตนในการปกครองและบริหารประเทศ โดยมีหลักการสำคัญ คือ หลักการเลือกตั้งโดยอิสระ (free election) หลักการเลือกตั้งโดยการลง คะแนนลับ (secret voting on secret ballot) หลักการเลือกตั้งอย่างแท้จริง (genuine election) การเลือกตั้งเป็นระยะเวลา (periodic election) หลักการ เลือกตั้งอย่างเสมอภาคและทั่วถึง (equal and universal suffrage) โดยที่มา ของนายกรัฐมนตรีของประเทศไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับถาวรได้กำหนดที่มาของนายกรัฐมนตรี จำแนกได้เป็น ๒ กลุ่ม คือ รัฐธรรมนูญที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้อง เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กรณีที่นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภาผู้ แทนราษฎร ทำให้เกิดการสืบทอดอำนาจของผู้ทำการรัฐประหารหรือมีการ แทรกแซงทางการเมืองของทหารได้ ส่วนกรณีที่นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรนั้น ทำให้เกิดปรากฏการณ์พรรควิ่งแย่งผู้สมัครที่มีศักยภาพ มากกว่าผู้สมัครวิ่งเข้าพรรค และเมื่อไม่มีพรรคใดพรรคหนึ่งได้คะแนนเสียงข้าง มากพอที่จะจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ จึงทำให้พรรคที่พอจะมีคะแนนเสียงมาก กว่าพรรคอื่น ๆ ต้องร่วมมือกับพรรคการเมืองอื่นในการจัดตั้งรัฐบาล และต้อง ปันส่วนตำแหน่งรัฐมนตรีให้พรรคต่าง ๆ ที่เข้าร่วมจัดตั้งรัฐบาล ทำให้รัฐบาลที่ เกิดขึ้นไม่มีเสถียรภาพซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางการเมือง เนื่องจาก การเสนอบุคคลให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและการแต่งตั้งรัฐมนตรีเป็นไปใน ลักษณะของรัฐบาลผสม เนื่องจากไม่มีพรรคการเมืองพรรคใดมีสมาชิกสภาผู้ แทนราษฎรสนับสนุนให้เป็นรัฐบาลพรรคเดียวที่มีเสียงข้างมากในสภาได้ เพราะ พฤติกรรมการเลือกตั้งของคนไทยยังยึดติดกับตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลมากกว่า พรรคหรือนโยบายพรรค ดังนั้นพรรคการเมืองต่าง ๆ จึงพยายามหาผู้ที่มีบารมี ในท้องถิ่นต่าง ๆ มาเป็นผู้สมัครในนามของพรรค เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราช- อาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมากลงคะแนนเลือกให้เป็น นายกรัฐมนตรี และเมื่อเป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ต้องพ้นจากการเป็นสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร และหากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคนใดได้รับแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรีก็ จะพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเช่นเดียวกัน ซึ่งที่ผ่านมาการใช้ บังคับรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหาในทางปฏิบัติ เมื่อมีการเลือกตั้งตามบทบัญญัติ ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก่อให้เกิดพรรครัฐบาลเป็นพรรคเดียวที่มีเสียงข้างมากใน สภาผู้แทนราษฎร แม้ว่าในขณะจัดตั้งรัฐบาล พรรคไทยรักไทยจะไม่ได้มีเสียง ข้างมาก แต่ต่อมาได้มีการยุบรวมพรรคการเมืองอื่นซึ่งเป็นพรรคร่วมรัฐบาล ทำให้พรรคไทยรักไทยมีเสียงข้างมาก และเมื่อรวมเสียงสนับสนุนจากพรรคร่วม รัฐบาลแล้ว ทำให้มีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสนับสนุนมากกว่า ๓ ใน ๕ ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด เมื่อมีการเลือกตั้งครั้งต่อมา พรรค ไทยรักไทยเพียงพรรคเดียวซึ่งมีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากกว่า ๓ ใน ๕ ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด และได้จัดตั้งเป็นรัฐบาลพรรค เดียว ซึ่งการมีจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสนับสนุนเป็นจำนวนมากดังกล่าว ทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมากเกินไป ไม่ถูกตรวจสอบจากพรรคการเมืองฝ่าย ค้าน เพราะฝ่ายค้านไม่สามารถเข้าชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ถึงจำนวน ๒ ใน ๕ ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด ที่จะยื่นญัตติขอเปิด อภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ ในช่วงที่มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในการยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๔๐ ของสภาร่างรัฐธรรมนูญนั้น ความเห็นส่วนใหญ่ของ ประชาชนต้องการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ ประชาชน แต่ไม่ได้รับการยอมรับจากผู้ร่างในชั้นการพิจารณายกร่างบทบัญญัติ ของรัฐธรรมนูญ เหตุผลสำคัญประการหนึ่งที่ผู้ร่างไม่เห็นด้วยกับการกำหนดให้ นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เพราะเกรงว่าจะ กระทบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นสถาบันหลักของประเทศ ส่วนการยก ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๕๐ ของสภาร่างรัฐธรรมนูญนั้น ไม่มี ประเด็นเรื่องการกำหนดให้มีการเลือกนายกรัฐมนตรีโดยตรง ที่มาของนายก รัฐมนตรีตาม รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๕๐ ไม่แตกต่างกับรัฐธรรมนูญ ฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๔๐ กล่าวคือ ต้องดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยได้รับเลือกอย่างเปิดเผยจากเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ที่แตกต่าง จากรัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๔๐ คือ รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายก รัฐมนตรีตามมาตรา ๑๗๑ วรรคสี่ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งติดต่อกัน เกินกว่าแปดปีมิได้” ซึ่งในประเด็นนี้ไม่สอดคล้องกับหลักสากลของระบบรัฐสภา (Parliamentary System) หากจะมีการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากการ เลือกตั้งโดยตรงของประชาชนนั้น จะต้องทำความเข้าใจให้ชัดเจนว่า รูปแบบ การปกครองในระบบประธานาธิบดี (Presidential System) โดยทั่วไปนั้น ประมุขแห่งรัฐคือประธานาธิบดี ซึ่งเป็นตำแหน่งและเป็นคน ๆ เดียวกันกับ หัวหน้าฝ่ายบริหาร (หัวหน้ารัฐบาล) แต่ในกรณีของประเทศไทยตามข้อเสนอที่ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนนี้ พระมหา กษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขเหมือนเดิม สำหรับนายกรัฐมนตรีก็ยังคงทำหน้าที่ หัวหน้าฝ่ายบริหาร (หัวหน้ารัฐบาล) เหมือนเดิม เพียงแต่แตกต่างไปจากระบบ เดิมคือวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารมี วาระการดำรงตำแหน่งที่ชัดเจน แน่นอนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด แต่อย่างไรก็ ดี การเปลี่ยนแปลงในครั้งนี้ไม่กระทบต่อพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในปัจจุบันแต่ประการใด โดยเฉพาะอย่างยิ่งพระ ราชอำนาจในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เมื่อมีการรับรองการ เลือกตั้งนายกรัฐมนตรีแล้ว ต้องมีการกราบบังคับทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรด เกล้าฯ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรี หรือพระราชอำนาจในการมีพระบรมราชโองการ แต่งตั้งและให้รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง เป็นต้น ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างนายก รัฐมนตรีกับสภาผู้แทนราษฎรนั้น หากจะมีการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจาก การเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนอาจเกิดปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดิน ในกรณีที่พรรคการเมืองที่นายกรัฐมนตรีสังกัดไม่ได้รับเสียงข้างมากในสภาผู้แทน ราษฎร เห็นว่าเป็นเรื่องที่นายกรัฐมนตรีต้องแสดงถึงศักยภาพในความเป็นผู้นำ ในการบริหารราชการโดยตั้งอยู่บนผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน ด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต หากทำไม่ได้ก็ต้องถอนตัวออกไป ระบบนี้ประชาชนผู้มี